吳斐竣／漁民權益暨環境永續中心研究員
(本文發表在2021/01/0蘋果論壇)
經濟部能源局原訂開放業者自行選址的「離岸風力發電區塊開發場址規劃申請作業」草案，在遭受漁業界、保育團體與學界的抨擊後，已暫緩公告。離岸風場的開發乃至海洋空間規劃，都需要公民參與、凝聚共識。台灣第一及第二階段離岸風場開發的最大弊病，就是漁民作為受離岸風場影響最深的利害關係人，卻在開發的最後階段才知情。
全球最早開始發展離岸風電的北海周邊國家，發展出兩種避免漁業與離岸風電衝突的途徑：（1）歐陸國家採取海洋空間規劃、由國家先劃設開發區域再行選商；（2）英國採取個案授權許可、業者需直接與漁民溝通。
從實務需求中誕生的漁業聯絡制度
英國處理漁業與離岸風電間競合關係的方式，基本上是交由開發商自行籌組委員會與利害關係人進行協商；協商完成後，開發業者才能向主管機關申請海域使用權。英國在推動離岸風電的過程中，因應實務需求而「成立漁業與離岸風力溝通協調組織」（FLOWW）專責處理漁業與離岸風電之間的互動。該機構推出「FLOWW離岸再生能源發展最佳實務指引：漁業聯絡制度的建議」（FLOWW Best Practice Guidance for Offshore Renewables Developments: Recommendations for Fisheries Liaison）等指引文件，規範開發業者應採取的相關措施，避免危害漁業團體的利益。
依上述FLOWW的指引，開發業者需提出漁業聯絡計畫（Fishing Liaison Planr）建立溝通平台，其核心是由公司直接雇用1名漁業聯絡員（Fishing Liaison Officer），並至少找到1位能代表當地漁業社群的漁業產業代表（Fishing Industry Representative），兩者直接溝通、傳遞訊息與處理爭議。
以哥本哈根基礎建設基金（CIP）所投資的蘇格蘭Beatrice離岸風場為例，該風場於2014年獲得政府同意、2017年開始施工、2019年全部完工。由於當地漁業較為複雜，除業者聘請1名漁業聯絡員，另有3位漁業產業分別代表近岸籠具漁業（螃蟹與龍蝦）、底棲魚類漁業（白肉魚與烏賊）與底拖網漁業（海螯蝦與扇貝）。
業者與漁民的協調工作自2013年起持續進行。2013年先討論漁獲基準線資料、漁船VMS資料、更新漁民資料。2014年討論施工前調查與海纜安裝計畫。2015年繼續討論海纜安裝方式，並討論特定漁業基金的設置。進入風場施工與運營階段，漁業聯絡員除了將風場各項活動資訊提供給漁民、力求減低對漁業的干擾，預防漁具纏繞或損失也是一大重點。
沃旭能源（Ørsted）為開發美國東岸的離岸風場，也在當地引進漁業聯絡制度。依其2020年7月公布的漁業溝通與推廣計畫（Fisheries Communication and Outreach Plan），不僅商業性漁業，休閒漁業也同樣是溝通的對象。該公司除了在內部設立漁業聯絡員，也期待當地漁民社群能自行選出他們的代表。
如當地漁民社群一時未能選出產業代表，該公司將依據漁業聯絡員的意見指派一位產業代表，並給予產業代表一定的補償。產業代表們最重要的職責是，他們必須說明他們計畫如何定期與漁民社群溝通以收集漁民的關切議題，以及如何將這些資訊與漁業聯絡員分享。
漁民自主性組織打破資訊封閉
由此反思台灣離岸風場開發的過程，漁民的環境知情權與公民參與權極度欠缺的原因之一是漁會「代表」漁民的迷思。對開發業者而言，申請離岸風場籌設許可的最大挑戰在於取得漁會同意書；而地方與中央漁政單位同意與否，又取決於漁會與否同意。因此實際情況是開發商先與漁會三巨頭（理事長、常務監事、總幹事）協商，再告知當地漁民。
但漁會真的「代表」漁民嗎？漁會的政治問責常令人質疑：（1）漁會的權力最終來自漁民會員的授權，但實際掌握行政權力的總幹事，卻是由理事會遴選且無任期限制，容易規避每年一次會員大會的監督；（2）未嚴格審查會員入會資格，使得許多未確實從事漁業勞動之人進入漁會，除分享政府提供給漁民的優惠，還參與漁會選舉、涉入漁會經營、圖謀私利。因此實務上，漁會常有無法代表真正的漁民保護自身權益的疑慮，因此有部分縣市的漁民籌組了成立獨立於漁會之外的自主性組織，向外界爭取支持。
利害關係人溝通由淺至深可分為三個層級：（1）單向地將資訊傳遞給利害關係人，利害關係人僅被告知已經做成的決定；（2）雙向的資訊交流，利害關係人被徵詢以表達他們的觀點與關切事項；（3）利害關係人有機會影響計畫，他們的意見被納入決策過程。
展望第三階段離岸風電開發，借鏡英國漁業聯絡制度，因地制宜納入各地實際可有效代表漁民真實利害的漁民組織，讓真正漁民有機會參與離岸風電開發計畫的關鍵決策，將有助於解決或避免衝突、建立互信以達成共識、強化再生能源政策的合法性與支持度。