漁民權益暨環境永續中心

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離岸風電與漁業調和共存系列座談會之二：漁業社群與沿岸社區知情權 2021/09/01

利害關係人議合是指受影響的人們在做出政策決定之前就參與其中，它的形式或方法有很多種，取決於是否真心嘗試將利害關係人包含在決策過程中，或僅是要提供資訊。離岸風電開發過程是高度中央集權的：無論潛力場址的評估、廠商的遴選乃至併網容量的核發，皆由經濟部能源局決定。儘管《環境影響評估法》給予公民獲取開發案件資訊的管道，由於離岸風場附近並沒有「居民」，因此環評的參與仍多以環保團體為主，漁民社群、沿岸社區甚至地方政府並未能在離岸風電環評中發揮積極角色，都是利害關係人議合失落的一群。
利益分享可能改變反對者原先的意向，由開發業者自願設立的社區基金是英國離岸風場最常見的方式。在台灣，《電力開發協助金運用與監督管理辦法》為利益分享制訂了統一標準；政府規範下的電協金，對業者而言形同另一種形式的「納稅」。對漁民以及地方社區而言，如何運用、管理離岸風場營運20多年間持續產生的基金利益，將會是今後地方公共事務治理的重要議題。

上半場
主持暨與談人林淑雅（靜宜大學法律學系助理教授、環境權保障基金會董事、國際特赦組織台灣分會前理事長）
呂欣怡（台灣大學人類學系副教授），台灣離岸風電環評的觀察
陳品安（苗栗縣議會議員），地方利害關係人在離岸風電開發中的角色

下半場
主持暨與談人：高茹萍（台灣再生能源推動聯盟理事長 ）
離岸風場的社區參與及漁業基金
戴瑞文（哥本哈根風能開發股份有限公司彰化推動辦公室秘書長）
吳斐竣（漁民權益暨環境永續中心研究員）

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離岸風電與漁業調和共存系列座談會之一：領海之外的離岸風場 2021/08/24

台灣海峽的漁撈作業方式有拖網、刺網、籠具及一支釣等，漁獲主要供內銷使用、為國人重要蛋白質來源。除了既有的漁業、航運、保育等用途，面對日益增加的離岸風電需求，《海洋基本法》所揭示的「生態系統為基礎之方法」與海洋整合管理應成為公共政策討論的基礎共識。
避免漁業與離岸風電衝突的關鍵在於選址。歐陸國家普遍將離岸風場設置於專屬經濟區，避免干擾近沿海既有活動。即使是英國，離岸風場的設置海域也逐步從領海擴及專屬經濟區。然《再生能源發展條例》第3條第六款明確將離岸風力發電限制在「領海範圍」，另一方面，《中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法》第5條明確宣示：「中華民國在其專屬經濟海域享有並得行使利用海水、海流、風力所產生之能源或其他活動之主權權利。」雖然我國專屬經濟海域尚與他國存有爭議未定，如能妥善規劃使用領海之外海域，將有助於避免離岸風場過於密集而干擾漁業、生態及其他海域活動。

上半場
主持暨與談人：洪申翰（立法委員）
鍾蕙先（台灣海洋大學海洋法政學士學位學程助理教授），從聯合國海洋法公約論領海之外之離岸風場
林欽隆（台北科技大學通識教育中心兼任助理教授、前海岸巡防署企劃處處長），台灣海域環境現況與離岸風電選址探討

下半場
主持暨與談人：莊慶達（台灣海洋大學榮譽講座教授、前海委會副主委）
蘇楠傑（台灣海洋大學環境生物與漁業科學學系助理教授），以生態系為基礎之漁業管理與海洋治理
盧沛文（彰化師範大學地理學系副教授），台灣離岸風電發展的挑戰：空間規劃視角

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離岸風電與漁業調和共存系列座談會之三：英國漁業聯絡制度 2021/10/21

英國因應實務需求而成立「漁業與離岸風力溝通協調組織」專責處理漁業與離岸風電之間的互動。該機構推出「FLOWW離岸再生能源發展最佳實務指引：漁業聯絡制度的建議」(FLOWW Best Practice Guidance for Offshore Renewables Developments: Recommendations for Fisheries Liaison)等指引文件，建議開發業者需提出漁業聯絡計畫建立溝通平台，其核心是由公司直接雇用一名漁業聯絡員，並至少找到一位能代表當地漁業社群的漁業產業代表，兩者直接溝通、傳遞訊息與處理爭議。
漁業聯絡制度的核心是開發業者所提出的「漁業聯絡與調適計畫」。開發業者越早展開溝通，就越有可能實現風場與漁業活動共存。例如與當地漁民討論開發位置、規模、相關海底電纜路徑和上岸點以及漁民對於安全區的建議。調適計畫的優先目標是讓漁業活動盡可能繼續進行；相對地，財務補償只應作為最後的手段，僅在有重大影響而無法以其他方式減輕時才使用。

主持人：陳郁屏秘書長，台灣環境規劃協會
[專題演講]
英國離岸風場漁業聯絡制度實務經驗分享（英文演講，中文逐步口譯）
報告人：
Anne Westwood資深開發顧問，萊茵再生能源
許韋婷資深公共事務經理，萊茵再生能源
[綜合討論]
與談人：
楊門圈理事長，永安漁港討海人協會
陳均龍副研究員，農業委員會水產試驗所

◎ 吳斐竣

(本文於2023/08/23刊登於聯合報民意論壇)

苗栗外海的海能風場自七月起進行海纜維修作業。不意外地，當地漁民到了八月中才得知訊息，業者補辦說明會卻也語焉不詳。海是共有的，台灣離岸風電自示範階段以來，始終未建立離岸風電業者與漁民的聯絡或協調機制，不利於離岸風電政策的推動。

在離岸風場施工階段，開發業者會函請航港局發布礙航公告，告知往來船隻避開該區域。這樣的慣例有三點缺失：第一，礙航公告並沒有通知漁民，開發業者提供給航港局的緊急聯絡人與專案負責人的聯絡方式，漁民自然也不知道。第二，開發業者申請警戒區，並非依據該年度預計施工的範圍，而是一次性申請將至少30平方公里的整個風場全部納入，過度影響漁民權益且無必要性。第三，漁民並不知道何時風場興建完成，可以再度進入風場海域作業。

離岸風場商轉至少20年，與原有的海域使用者建立良性互動關係，應是業者最基本的社會責任。業者如能善用休漁期進行年度檢測、保養及維修，則可降低對漁民的影響；前述作業具體內容與期程，也應漁民讓了解。目前亟需建立指引規範的事項至少有：如發生工作船驅趕漁船或絞網爭議如何處理、運營商如何確保海纜埋設於一定深度、因維修而劃設的警戒區應與漁民溝通合理範圍。為保障知情權，業者應事前主動提供資訊給風場鄰近海域作業的漁船，包括但不限於：作業內容、作業期間、工作船照片，以及對漁業活動的可能影響。

本次海纜維修區域位在風場最西北角的兩支風機之間，此處距岸超過5浬，作業漁船以拖網船為主、非苗栗龍鳳漁港當地的刺網船。溝通說明會議更應該到拖網船聚集的新竹南寮漁港辦理；以行政區來決定受離岸風場影響的利害關係人，完全背離漁民海上生活。此外，業者僅說明維修作業有警戒船，卻沒有告知警戒區範圍，漁民無所適從；萬一再發生工作船驅趕漁船的事件，恐是所有人都不樂見。

參考英國離岸再生能源發展最佳實務指引有關漁業聯絡制度的建議，業者應指派漁業聯絡人即早展開漁民社群的溝通並維持即時溝通管道。至於警戒區，施工階段及風場重大維修，是以自升式平台船或其他大型船舶如海纜鋪設船為中心劃設半徑500公尺的圓形作為警戒區。

台灣的離岸風電，快速地從示範階段進入第3.2期招標。當離岸風場大規模地與原本漁場重疊，儘速補上漁業聯絡制度與漁業影響減輕方案，兩個行業才有可能實現共存；不遺落任何人的能源轉型才是公正轉型。

◎ 黃馨雯，環境權保障基金會專職律師；吳斐竣，漁民權益暨環境永續中心研究員

(本文於2023/08/18刊登於自由時報自由廣場)

經濟部預計於九月底前公布離岸風電第三階段第二期選商規則，依據最新釋出的資訊，仍不見經濟部將風電開發業者的環境與社會承諾納入評分標準，亦未提及是否最後仍僅以產業關聯執行方案擇定廠商，我國離岸風場能否與其他海域使用者共存，實令人擔憂。

離岸風電第三階段第一期的選商，依據〈離岸風力發電區塊開發場址容量分配作業要點〉第8點規定，申請案履約能力的審查評分項目，技術能力占60%，財務能力占40%，產業關聯執行方案則是加分項目。

魔鬼藏在細節裡。上述技術與財務能力審查僅是門檻，並沒有開發業者因此不過關。而下一階段的競價，因業者多以零元競價，也毫無鑑別能力。最後決定業者能否獲配容量的關鍵項目在於產業關聯執行方案，評估相關的電力設施、水下基礎、風力機零組件、海事工程服務及工程設計服務等是否由在地廠商執行。立意雖好，實務上卻出現開發業者過度承諾、在地供應商過度保證的弊端。

離岸風場長期、大規模佔用海域空間，僅以技術能力、財務能力與產業關聯執行方案來選商，顯然並不周全。鑑於我國尚無法透過海洋空間規劃調解不同海洋用途的衝突，評選項目應再納入「環境及社會承諾事項」，從利害關係人議合與促進永續發展兩個面向來評估開發業者及其合作團隊在規劃、興建、運轉期間落實與其他海域使用者共存之承諾。加強資訊公開與知情權保障、制訂漁業影響減輕與共存方案、精進環境友善之技術與評估海洋生態累積效應，都是開發業者在通過環評之後，仍應持續進行的工作。

離岸風場開發兼具高度資本密集與高度技術密集的特性，而且過往的實績紀錄將決定能否獲得融資與保險。我們要的是有財務與技術能力，同時兼顧環境及社會議題的開發業者。反之，讓能力不足的開發業者取得開發權，地方接受度低、工程延宕與工安意外，以及因財務困難而頻繁釋股等舊問題反覆出現，也就不意外了。

◎ 吳斐竣

(本文於2022/10/14刊登於壹蘋新聞網)

地方選舉將屆，民進黨彰化縣長參選人黃秀芳重提前縣長魏明谷所提出「綠能稅」，主張向離岸風電業者額外收取一筆費用。彰化區漁會提出額外的金錢要求，同樣影響了開發業者投資意願。當年彰化縣府的修法倡議雖即刻被財政部以違背綠色租稅原則予以駁回，然問題的根源在於：為何彰化縣政府與彰化區漁會認為「那片」海域是他們的、屢屢向新來的海域使用者提出各種要求？

內政部地政司曾於2005年以函文解釋：「我國海域非屬地方政府行政轄區，地方政府尚無行政管轄權。」當時主管機關很清楚地方政府沒有能力管理海域；既無能力，自無資格擁有權力，故高潮線以下統一歸屬中央管理。

2015年《海岸管理法》通過後，配合該法定義之「近岸海域」，地方政府管轄範圍自平均高潮線一舉向海延伸三浬，但實務上地方政府普遍缺乏經費與人力，連基本的租船出海調查都有困難。2020年通過的《國土計畫法》進一步讓法律與現實脫離。配合該法定義之「海洋資源地區」，地方政府名義上管轄海域的外界線等同於領海外界線（自領海基線外推12浬）。以彰化縣為例，其陸地面積為1,074平方公里，海域面積卻超過3,000平方公里。

縣府如此，漁會也不遑多讓。原本專用漁業權區只在3浬之內，彰化區漁會卻擴大主張所有彰化縣海域的離岸風場都與它有關。彰化從事捕撈漁業的漁民，作業範圍一般不出5浬。距離彰化近岸海域20公里以外的離岸風場，長期以來是跨縣市拖網漁船作業的海域，與彰化區漁會無關。

在現行《國土計畫法》與〈電力開發協助金運用與監督管理辦法〉的架構下，當離岸風電第二階段完成後，彰化縣政府與彰化區漁會在無任何作為的情況下，每年分別約可以領到2,800萬、1億元的補助型電協金，時間長達20年以上。除此之外，它們還可再向風場運營業者申請專案型電協金。離岸風場設立將影響漁民生計與海洋生態，但法規卻只要求漁會將分得的電協金「半數以上」用於補助漁民生計、復育漁業資源。

除了使用國家海洋資源所產生的利益被不合理分配，發電業者依法必須取得的地方政府同意函，迄今仍缺乏明確規範；業者無法事前知道應具備哪些要件、也不知審查標準為何。這正是為何我們會看到彰化縣政府要求離岸風電業者「認養」學童營養午餐，以及彰化區漁會要求業者在補償金之外另「捐贈」成立基金會。多家開發業者均是公開上市公司，無法律明確規範的各式創新回饋名目，恐有違公司治理、難以向股東交代。

離岸風電凸顯了台灣長久以來海洋治理的空白，急速發展加劇了亂象橫生，漁民、開發業者都認為自己未受到保障。回歸《海洋基本法》，透過海洋空間規劃來協調海域使用及競合，並明確合理分配中央與地方權限，才是負責任、有擔當的政府。

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依國家發展委員會公布「臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明」，離岸風電之累積裝置容量需達40-55GW。為此，經濟部能源局分別於2022年8月5日及2023年1月18日召開兩次浮動式離岸風電示範計畫草案說明會，聽取開發商與海事工程等業者意見。
然而，海洋原本就是多重用途，應以共存為目標，而非以能源需求為單一考量。況且，漂浮不定的繫纜與海纜，很可能使得整片風場海域形成實質上的禁止進入區。能源局所提之示範計畫，僅關注法規、技術及基礎建設三個面向，評分項目分別為執行能力、執行規劃、財務健全性、股東資本能力、產學研合作計畫；並未將環境-社會面影響納入考量。由國家特別給予躉售費率獎勵的浮動式示範風場，如未能評估海洋生態與漁撈作業可能受到的影響並研擬減輕對策，恐不利於爭取社會信任與支持日後更大規模的開發。
期望透過本次公聽會之召開，敦促各目的事業主管機關向大眾介紹浮動式離岸風場，並廣納各界相關意見，確保生態-食物-能源三者的平衡。

一、 主辦：立法委員邱顯智國會辦公室、漁民權益暨環境永續中心
二、 主題：浮動式風電之生態及漁業潛在影響公聽會
三、 時間：112年5月5日（五）上午十點至十二點
四、 地點：立法院紅樓201
五、 討論題綱：
（一） 浮動式風電技術之比較（含各類浮台及繫纜錨錠型式與工法）與可能設置之海域（含領海及專屬經濟海域）
（二） 浮動式風場對漁業作業潛在影響及其減輕對策
（三） 浮動式風場對海洋哺乳類動物潛在影響及其減輕對策
六、 邀請出席機關（以下粗體字為報告單位請提供簡報資料，並於會後回覆團體問答）：
經濟部、經濟部能源局、農業委員會漁業署、農業委員會水產試驗所、海洋委員會、海洋委員會海洋保育署、內政部
七、 邀請出席團體：漁民權益暨環境永續中心、中華鯨豚協會、台灣蠻野心足生態協會、台灣再生能源推動聯盟、雲林近沿海作業漁船協進會、台中一支釣漁船協會、塭仔漁港協會、澎湖近海漁業發展協會、中壢區漁會、新竹區漁會、南龍區漁會、通苑區漁會、台中區漁會、彰化區漁會、雲林區漁會、澎湖區漁會、萊茵再生能源股份有限公司、哥本哈根風能開發股份有限公司、台亞風能股份有限公司、風睿能源股份有限公司、沃旭能源股份有限公司、台灣離岸風電產業協會、SEMI風能產業委員會、台灣風能協會及歐洲商會風能委員會
八、 議程
主席致詞和出席單位介紹
機關代表就本次公聽會題綱報告：經濟部能源局、農業委員會漁業署、海洋委員會海洋保育署
團體單位發言：中華鯨豚協會、漁民權益暨環境永續中心
機關代表綜合回應
宣讀公聽會結論